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A股2月开门红:沪指收复2600点 超3200只个股飘红


2019年02月18日 19:03

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  反洗钱调查是中国人民银行及其省一级分支机构的法定职责。中国人民银行及其省一级分支机构通过反洗钱调查,在预防和打击洗钱犯罪、维护金融秩序和国家安全方面发挥了重要作用。当前,我国洗钱犯罪形势严峻,犯罪分子洗钱手法越来越具有专业性、隐蔽性和复杂性。在新形势下,反洗钱调查工作存在的问题已有所显现,影响到反洗钱调查作用的充分发挥,亟须加以研究改进。

  当前反洗钱调查工作存在的问题

  法律法规不健全,依法调查缺乏制度保障

  反洗钱调查的制度依据主要是《反洗钱法》与《中国人民银行反洗钱调查实施细则(试行)》。随着形势的发展,现有制度安排已不适应反洗钱调查工作的需要。

  一是调查主体范围限定过窄。《反洗钱法》将调查主体范围限定为“国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构”,人民银行地市(州)中支和县(市、区)支行认为辖内可疑交易活动需调查核实的,需逐级报请人民银行省一级分支行调查。数据显示:2015~2017年,人民银行及其省一级分支机构调查数量年均增长20.8%。与之对应的是,调查人员并未同步增加,目前每家省一级分支行平均仅有1~2名调查人员。仅由人民银行及其省一级分支行组织调查,可能影响调查分析的质量,且存在案件协作效率不高、时效性不足等问题。

  二是未明确人民银行对部分特定非金融行业的调查权。随着我国对金融机构反洗钱监管日趋严格,洗钱风险有向特定非金融行业转移的趋势。2017年以来,中国人民银行会同相关行业主管部门相继发文规定了贵金属交易场所、房地产业、社会组织和会计师事务所的反洗钱义务,但在房地产和会计师事务所两个行业未明确人民银行的调查权,人民银行对房地产业和会计师事务所开展反洗钱调查缺乏制度依据。

  三是未对案件协查做出规定。《反洗钱法》规定:“国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构发现可疑交易活动,需要调查核实的,可以向金融机构进行调查”,并未包括侦查机关商情的案件协查,也未规定协查的条件、程序等。实务中,人民银行接收的协查数量与日俱增。由于侦查机关协查除涉嫌洗钱及其上游犯罪外,很大一部分未涉嫌洗钱,甚至尚未对上游犯罪立案侦查,人民银行对此类可疑交易活动开展协查存在履职风险。而且,各地人民银行对侦查机关需提供协查文书的种类、协查后是否报案等看法不一,有待加以规范。

  四是临时冻结规定不具操作性。临时冻结是反洗钱调查的财产保全措施,也是阻止洗钱犯罪进一步发生的重要手段。我国临时冻结规定在实践中从未真正执行过,主要受限于其单一的启动条件和繁琐的审批流程。《反洗钱法》规定启动临时冻结措施的条件为“客户要求将调查所涉及的账户资金转往境外”。然而,将账户资金转往境外并非转移资金的唯一方式,犯罪分子完全可以通过取现、境内转账等方式转移资金。《反洗钱法》规定临时冻结需“经国务院反洗钱行政主管部门负责人批准”,即采取临时冻结措施应层层报批,直至中国人民银行行长或者主管副行长批准,流程繁琐耗时,不适应非法资金快速转移应快批快冻的需要。

  理念、方法和技术落后,高效调查缺乏智力支持

  一是调查理念存在偏差。部分调查人员未深刻认识反洗钱调查在预防和打击洗钱犯罪、维护金融秩序和国家安全中的重要作用,使命感和责任意识不强,反洗钱调查的情报支持和证据支持作用未得到充分发挥。部分调查人员简单将反洗钱调查等同于配合司法查询,反洗钱调查范围被动扩大,一定程度上丧失了自主性,也偏离了其打击洗钱犯罪的核心目标。

  二是调查方法针对性不强。在调查方法的选择上遵循固定模式,未区分具体情况采取有针对性的方法,具体表现在:现场调查运用不足。反洗钱调查分为现场调查和非现场调查。现场调查可直接询问金融机构工作人员,有利于深入了解情况,时效性也优于非现场调查,但其遵循的程序更为复杂,且人力、交通、时间成本较高。非现场调查程序相对简单,耗费人力也相对较少,但不利于充分利用金融机构工作人员直接与客户接触和最了解客户的优势。实务中,人民银行大多选择非现场调查方式,现场调查方式少有使用。以人民银行福州中心支行为例,2015~2017年该行共开展反洗钱调查187项,但以现场调查方式进行的仅有1项,不利于发挥现场调查的优势对重大紧急案件开展深入调查。在调查对象的选取上考虑不周。出于便利性考虑,人民银行往往选择在案发地金融机构开展调查,未充分考虑可疑交易活动的类型和性质等因素。例如,金融诈骗案件多为内外勾结,调查时要充分考虑金融机构内部人员可能涉案,所以应尽量避开案发地金融机构,选择在其上级机构开展调查。此外,对涉恐、涉黑、涉贪等保密要求较高的案件,应尽量控制知情范围。

  三是信息获取不充分。反洗钱调查需确认被调查客户的真实身份、厘清资金走向并判断交易的真实目的,这些都是以掌握充分信息为前提的。当前,人民银行反洗钱调查获取信息不充分,主要表现在:未充分整合利用内部其他部门的信息。在人民银行内部,人民币账户管理系统信息是了解可疑交易主体银行账户开立情况的基础,企业和个人信用信息基础数据库有利于核实客户身份及财务状况,国际收支统计监测系统信息对调查跨境洗钱很有益处。但实践中,调查组未能充分整合利用以上信息,部分调查组从支付结算、征信和外汇管理等部门获取信息仍存在障碍。通过金融机构获取信息不全面。实务中,反洗钱调查涉及的金融业务局限于银行存款,对银行贷款、理财、私人银行、保险箱、证券投资、保单等金融业务涉及较少;即使对银行存款业务,调取的信息中通常也缺少网银交易IP地址、MAC地址、手机银行IMEI地址、人民币冠字号等重要信息。未能获取行政机关和商业机构信息。公安人口信息、工商企业注册信息、税务登记信息、海关申报信息以及大型商业机构商业信息对反洗钱调查十分必要,但当前数据信息共享程度不高,不仅相关机制、数据库及电子化网络尚未建立,人民银行自身对所需数据的范围、类型和位置等也还未明确。

  四是高科技分析手段运用不足。在大数据时代背景下,海量、高速、多样和低价值密度的数据需要全新的处理模式。当前,人民银行调查人员依靠单机处理分析数据,通过EXCEL软件的筛选、统计、透视功能处理交易流水等结构化数据,人工绘制资金链图;通过人工翻阅凭证、查看监控、比对人像等处理部分非结构化数据;凭借经验对客户身份、交易背景、交易目的等进行判断。调查分析费时耗力,且难免遗漏部分关键信息,降低了反洗钱调查分析的科学性和有效性。

  五是纸质调查效率低下。当前,反洗钱调查采取纸质审批、纸质流转方式进行,尚未建立全国统一的反洗钱调查电子化平台。反洗钱调查涉及调查申请接收、立项审批、通知书制发、金融机构领取反馈、调查分析、向协作单位移交报案、结项归档等诸多环节。纸质流转耗时长、效率低,且不利于调查资料的归档保存。反洗钱调查积累了大量历史数据,但在现有纸质保存和各省分散管理模式下,不利于有效整合数据进行比对分析,并通过关联式调查挖掘发现有价值的洗钱线索;不利于归纳总结典型案例作案手法和资金交易特征,进而有效开展洗钱类型分析和风险提示。各地反洗钱调查文书、金融机构反馈数据格式不统一,即使在同一省份,也普遍存在调查文书忽视行业差异“一刀切”、同一行业不同机构反馈数据格式不统一、非银行机构反馈格式无标准等问题,不利于金融机构明确配合调查的具体内容和反馈数据的格式要求,不利于调查人员对数据进行并表分析和电子化处理。

  反洗钱调查对策思考

  修订完善法律法规,推动反洗钱调查规范化

  一是赋予人民银行地市(州)中支反洗钱调查权。为缓解中国人民银行及其省一级分支行调查人员短缺问题,同时也为了调动人民银行地市(州)中支的工作积极性,建议在《反洗钱法》中赋予人民银行地市(州)中支反洗钱调查权。二是明确人民银行对相关特定非金融行业的调查权。建议由中国人民银行分别会同住建部、财政部出台规定,明确人民银行对房地产业和会计师事务所开展反洗钱调查的权力和具体办法。三是规定案件协查的范围和程序。案件协查的范围包括:以《刑法》第120条之一、第191条或者第349条立案的;以《刑法》第312条立案,且上游犯罪危害较大的;其他人民银行认为需要调查核实的。案件协查的程序为:侦查机关商请协查提供的材料包括商请协助调查函、立案文书和案情介绍等;人民银行协查后,按侦查机关要求反馈材料即可,无需另行报案。四是完善反洗钱临时冻结规定。为封堵所有可能转移资金的渠道,建议将临时冻结措施的启动条件放宽至“客户要求将调查所涉及的账户资金划转至其他账户或者取现”的情形。同时,建议与反洗钱调查权设置相匹配,赋予人民银行地市(州)中支临时冻结权,并规定采取临时冻结措施需经调查行行长或者主管副行长批准。

  灵活运用调查方法,推动反洗钱调查策略化

  一是增加现场调查方式的运用。充分利用现场调查可直接询问金融机构工作人员,有利于深入了解情况的优势,在对重大紧急案件开展调查时优先选择现场调查方式。另外,考虑到现场调查人力、交通、时间成本较高,可创新运用综合调查(即现场调查+非现场调查)方式,在询问、封存等环节采取现场方式,其他环节采取非现场方式。二是根据案件类型和性质选择调查对象的层级。对金融诈骗等可能存在内外勾结的案件,避开案发地金融机构,选择在其省级管理机构或总行(部)开展调查。对涉恐、涉黑、涉贪等保密要求较高的案件,要求配合调查的金融机构能在本级机构获取数据和资料的,不向上、下级机构获取;能在反洗钱部门获取的,不向其他部门获取。

  拓宽信息来源渠道,推动反洗钱调查信息化

  一是研究数据信息共享标准。从调查实际需要出发,综合考虑数据的可得性、可用性和保密性,尽快明确反洗钱调查数据的范围、类型和位置,建立反洗钱调查数据标准。二是推进信息共享机制建设。按照先易后难、先内后外的原则,逐步建立数据信息共享机制。在人民银行内部,发文规定反洗钱调查从支付结算、征信和外汇管理等部门获取相关信息的权利、条件和遵循的程序,充分整合利用系统内信息资源;对金融机构,根据需要扩展反洗钱调查所涉及金融业务的范围,更加关注除银行存款外其他金融业务的洗钱风险,要求金融机构按照重现交易的要求,完整收集、保存并提供相关数据信息;对其他行政机关,建议在反洗钱部际联席会议制度框架下,明确相关单位配合提供反洗钱调查数据的责任和使用相关数据的权限,在国家部委层面建立数据信息共享机制,统一下发全国执行。三是搭建数据信息传输专线。在中国人民银行和反洗钱部际联席会议成员单位间搭建反洗钱数据信息传输专线,鼓励有条件的人民银行省一级分支行和地市(州)中支与本级相关单位搭建专线。同时,引入信息安全保护制度和技术,依法设置数据查询权限,全面留存查询痕迹,做到数据信息使用情况的可查、可控,严格保护公民隐私和反洗钱信息安全。

  运用高科技分析手段,推动反洗钱调查智能化

  当前,与大数据相关的数据挖掘、人工智能和云计算等高新技术日新月异,给经济社会发展、国家管理、社会治理和人民生活带来重大而深远的影响。反洗钱调查工作应把握好大数据发展的重要机遇,运用大数据深度挖掘技术扫描结构化和非结构化数据,利用数据搜索和智能化处理建立数据间的连接关系,通过横向关联、纵向穿透式的调查分析对客户身份、交易背景、交易目的进行综合判断,最终实现对关键洗钱嫌疑人、关键洗钱账户和关键洗钱交易的精准锁定。同时,积极运用云计算技术,通过将工作电脑接入特定云计算中心,为大数据调查分析提供弹性可拓展的基础设备。

  建设全国调查平台,推动反洗钱调查电子化

  加快建设全国统一的反洗钱调查平台,依法设置调查流程,实现调查申请接收、审批立项、通知书制发、金融机构领取反馈、调查分析、向协作单位移交报案、结项归档全流程电子化管理。分行业、分业务规范调查标准,针对银行、证券、保险(寿险、财险)和支付机构(网络支付、银行卡收单、预付卡)等不同业务类型的特点,研究设计不同的反洗钱调查通知书模板、可疑主体身份信息模板、资金交易明细模板,在全国范围内统一调查标准,最大限度实现反洗钱调查的规范性和有效性目标。

  (作者单位:中国人民银行福州中心支行)

  

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